CQHCNN với tư cách là chủ thể của
pháp luật hành chính và là chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính, có vai trò
vô cùng to lớn quan trọng việc xây dựng và thực hiện các quy phạm pháp luật
hành chính. Thấy rõ được tầm quan trọng đó, em xin chọn đề tài: “Phân
tích vai trò của các cơ quan hành chính Nhà nước trong việc xây dựng và thực hiện
quy phạm pháp luật hành chính” để đi sâu làm rõ hơn vấn đề này.
I.
CƠ SỞ LÝ LUẬN
1.
Khái niệm và đặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước và quy phạm pháp luật
hành chính.
a.
Khái niệm và đặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước
Khái niệm: CQHCNN là bộ phận cấu thành của bộ
máy nhà nước, trực thuộc trực tiếp hoặc gián tiếp cơ quan quyền lực nhà nước
cùng cấp, có phương tiện hoạt động chủ yếu là hoạt động chấp hành – điều hành,
có cơ cấu tổ chức và phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định.
Đặc
điểm:
-
CQHCNN là cơ quan có chức năng QLHCNN,
nhân danh Nhà nước tham gia vào quan hệ pháp luật.
-
Hệ thống các CQHCNN được thành lập từ Trung
ương tới Địa phương, đứng đầu là Chính phủ.
-
Thẩm quyền của CQHCNN được pháp luật quy
định. Mỗi CQHCNN có phạm vi thẩm quyền QLHCNN nhất định. Các CQHCNN đều trực tiếp
hoặc gián tiếp trực thuộc cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp.
-
Nguồn nhân lực, hoạt động của CQHCNN được
đảm bảo bằng đội ngũ công chức.
-
CQHCNN có hệ thống đơn vị cơ sở trực thuộc.
b.
Khái niệm và đặc điểm của quy phạm pháp luật hành chính
Khái
niệm:
QPPLHC là một dạng cụ thể của quy phạm pháp luật, được ban hành để điều chỉnh
các quan hệ xã hội phát sinh trong qua trình quản lí hành chính theo phương
pháp mệnh lệnh - đơn phương.
Đặc
điểm:
Các
QPPLHC chủ yếu do các CQHCNN ban hành.
Các
QPPLHC có số lượng lớn và có hiệu lực pháp lí khác nhau.
Các
QPPLHC hợp thành một hệ thống trên cơ sở các nguyên tắc pháp lí nhất định.
2.
Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước của Việt Nam theo pháp luật hiện hành
Theo pháp luật hiện
hành, hệ thống CQHCNN bao gồm: Chính phủ
và Ủy ban Nhân dân các cấp.
Chính phủ:
Theo điều 2 Luật Tổ chức
Chính phủ năm 2001 thì cơ cấu tổ chức của Chính
phủ gồm: các Bộ và cơ quan ngang Bộ. Đây là những CQHCNN có chức năng QLHCNN
trên toàn bộ lãnh thổ, đóng vai trò quan trọng, chỉ đạo các CQHCNN ở địa
phương. Phần lớn các văn bản pháp luật do các cơ quan này ban hành đều có hiệu
lực trong cả nước. Hiện tại nước ta có 18 Bộ và 4 cơ quan ngang Bộ. Theo quy định
tại điều 3 thì Chính phủ gồm: Thủ tướng,
các phó Thủ tướng , Bộ trưởng và thủ trường cơ quan ngang bộ (hiện nay có 5
phó Thủ tướng, 18 bộ trưởng và 4 thủ trưởng cơ quan ngang bộ).
Ủy ban nhân dân các cấp (có 3 cấp):
UBND tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương (hiện nay có 58 tỉnh, 5 thành phố trực thuộc trung ương).
UBND huyện, quận, thị
xã, thành phố trực thuộc tỉnh (tính đến ngày 31/12/2013, tổng cộng có 708 đơn vị,
trong đó, thành phố tỉnh là 64, 47 thị xã, 49 quận, và 548 huyện)
UBND xã, phường, thị trấn
(tính đến 31/12/2013 tổng cộng có 11148 đơn vị, trong đó, có 1545 phường, 612
thị trấn, 8991 xã).
3.
Vai trò của các cơ quan hành chính nhà
nước trong việc xây dựng và thực hiện các quy phạm pháp luật.
a. Vai trò của các cơ quan hành
chính nhà nước trong việc xây dựng các quy phạm pháp luật hành chính
Đầu tiên, Các CQHCNN có thẩm
quyền sẽ có vai trò chỉ đạo, xây dựng các dự án luật, dự án pháp lệnh, và trình
các dự án luật, dự án pháp lệnh trước Quốc hội và UBTVQH.
Theo Luật tổ chức Chính phủ 2001:
Điều
18: Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ: “Trình dự án luật trước Quốc hội, dự án pháp lệnh trước UBTVQH
và chương trình của Chính phủ về xây dựng luật, pháp lệnh với UBTVQH; ban hành
kịp thời các văn bản quy phạm pháp luật để thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết
của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch
nước”.
Theo điểm b khoản 1 điều 20: Thủ tướng Chính phủ có những nhiệm vụ và quyền hạn: “Chỉ đạo việc xây dựng các dự án luật trình
Quốc hội, các dự án pháp lệnh trình UBTVQH; các văn bản quy phạm pháp luật thuộc
thẩm quyền của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ”.
Theo khoản 2 điều 23: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có những nhiệm vụ và quyền hạn:
“Chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và
các dự án khác theo sự phân công của Chính phủ”.
Khoản 2 điều 30 Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008:
“Trường hợp dự án luật, pháp lệnh, dự thảo
nghị quyết do Chính phủ trình thì Chính phủ giao cho một bộ hoặc cơ quan ngang
bộ chủ trì soạn thảo; cơ quan được giao chủ trì soạn thảo có trách nhiệm thành
lập Ban soạn thảo”.
Tiếp theo, Các CQHCNN có
thẩm quyền có vai trò ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền
để thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết, pháp lệnh của các cơ quan quyền lực
nhà nước, quyết định của Chủ tịch nước và các văn bản quy phạm pháp luật của CQHCNN
cấp trên và thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình. Theo quy định tại điều 2 của
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì các CQHCNN có quyền ban
hành các loại văn bản quy phạm pháp luật sau:
-
Nghị định của chính phủ.
-
Quyết định của Thủ tướng chính phủ.
-
Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
-
Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang bộ
-
Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước.
-
Văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban
nhân dân.
Việc
ban hành các loại văn bản quy phạm pháp luật nói trên chính là hoạt động xây dựng
trực tiếp các văn bản quy phạm pháp luật của các CQHCNN nhằm thực hiện chức
năng của mình trong hoạt động QLHCNN. Việc xây dựng các quy phạm pháp luật của
các CQHCNN là việc làm thường xuyên của các CQHCNN từ trung ương tới địa
phương.
Cuối
cùng, Các CQHCNN có thẩm quyền sẽ có vai trò rà soát, hệ
thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật để kịp thời kiến nghị sửa đổi, bổ
sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành các văn bản quy phạm
pháp luật trái với quy định. Việc rà
soát này nhằm phát hiện những văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu sai phạm
và trái với các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.
Theo quy định của pháp luật thì hoạt động rà
soát, hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật được đặt ra cho các CQHCNN
trong phạm vi, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Điều 93 Luật Ban hành các văn bản
quy phạm pháp luật năm 2008: “Cơ
quan nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thường
xuyên rà soát, định kỳ hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật; nếu phát hiện
có quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với
tình hình phát triển của đất nước thì tự mình hoặc kiến nghị với cơ quan nhà nước
có thẩm quyền kịp thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc
thi hành”. Về thẩm
quyền thực hiện quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật;
giúp Thủ tướng Chính phủ trong việc kiểm tra, xử lý văn bản có dấu hiệu trái
pháp luật của bộ, cơ quan ngang bộ thì Bộ Tư pháp đóng vai trò này theo quy định
tại khoản 3 điều 90 Luật Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.
Từ những phân tích trên ta thấy rằng: Hoạt động xây dựng văn bản QPPLHC
của CQHCNN là một hoạt động thường xuyên và liên tục trong quá trình QLHCNN. Để
thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình thì các chủ thể QLHCNN phải ban hành các
văn bản quy phạm pháp luật, để cụ thể hóa hơn các văn bản quy phạm pháp luật của
cơ quan quyền lực nhà nước và CQHCNN cấp trên. Và cũng thấy rằng CQHCNN cũng
đóng một vai trò quan trọng trong việc xây dựng luật và pháp lệnh là những văn
bản quy phạm pháp luật chứa đựng các QPPLHC, chính những hoat động này giúp các
CQHCNN trình bày các quan điểm, góp phần xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật.
b. Phân tích vai trò của cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực hiện
quy phạm pháp luật hành chính
Thực
hiện các quy phạm pháp luật hành chính đó chính là hoạt động của các CQHCNN nhằm
làm cho các QPPLHC đó đi vào thực tế quản lí hành chính nhà nước trên cơ sở nhiệm
vụ và thẩm quyền của mình. Hoạt động thực hiện các quy phạm
pháp luật trên thực tế là một nhiệm vụ cơ bản nhất củaCQHCNN, vì các CQHCNN là
một bộ phận của bộ máy nhà nước và quản lí nhà nước trong lĩnh vực hành pháp.
Đầu tiên,
CQHCNN căn cứ vào thẩm quyền, chức năng
nhiệm vụ của mình để thực thi các QPPLHC, đưa các quy phạm pháp luật này đi vào
thực tế, triển khai thực thi trên khắp cả nước thông qua hệ thống CQHCNN từ
trung ương tới địa phương. Hoạt động của các CQHCNN dựa trên các quy định của pháp luật cụ thể từ
trung ương tới địa phương lại có những chức năng nhiệm vụ khác nhau. Cũng chính
từ việc quy định của pháp luật mà các CQHCNN căn cứ vào đó thực hiện nhiệm vụ của
mình thông qua cụ thể các quy phạm pháp luật đó. Ví dụ: Chính phủ ban hành nghị định 171/2013/NĐ-CP
quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ, đường sắt,
đấy chính là hoạt động cụ thể hóa quy định: Pháp lệnh xử phạt hành chính của UBTVQH năm 2002, nhằm đưa các QPPLHC
này đi vào thực tiễn quản lí nhà nước trên cả nước. Nếu không có nghị định trên
của Chính phủ thì việc thực hiện trên thực tiễn sẽ rất khó vì pháp lệnh chỉ quy
định những vấn đề chung nhất và nhiệm vụ của Chính phủ là phải thực thi nó trên
căn cứ pháp lệnh, bằng các hoạt động quản lí của mình.
Thứ hai: Các
CQHCNN có thẩm quyền quyết định các biện pháp chỉ đạo, kiểm tra và đôn đốc việc
thi hành Hiến pháp, pháp luật, các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan cấp
trên trong các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ
trang nhân dân và công dân; tổ chức và lãnh đạo công tác tuyên truyền, giáo dục
Hiến pháp và pháp luật; báo cáo với các cơ quan quyền lực nhà nước về việc triển
khai và thực thi các văn bản quy phạm pháp luật. Theo
quy định tại khoản 2 Điều 18 Luật Tổ chức Chính phủ: “Quyết định các biện pháp chỉ đạo và kiểm tra việc thi hành Hiến pháp,
pháp luật, các quyết định của Chính phủ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức
kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân; tổ chức và lãnh
đạo công tác tuyên truyền, giáo dục Hiến pháp và pháp luật; báo cáo với Quốc hội
về công tác phòng ngừa và chống vi phạm pháp luật và tội phạm”. Để các văn
bản quy phạm pháp luật thực sự được thực thi thì các CQHCNN cấp trên còn có nhiệm
vụ đốc thúc, kiểm tra chỉ đạo việc thực hiện của CQHCNN cấp dưới. Các CQHCNN ở
địa phương cũng phải kiểm tra và đôn đốc các CQHCNN cấp dưới nhất là cấp xã. Việc
kiểm tra của các CQHCNN cấp trên có ý nghĩa rất quan trọng trong việc thúc đẩy
quá trình hoạt động của toàn bộ hệ thống các CQHCNN cấp dưới. Đó có thể là các
văn bản chỉ đạo hoặc đó cũng có thể là những chuyến đi thăm và khảo sát tình
hình thực hiện thực tế. Các thành viên của các CQHCNN cấp trên thường xuyên đi
làm việc xuống CQHCNN ở cấp cơ sở trực thuộc. Theo quy định tại khoản 1 điều 94 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm
2004 thì UBND cấp tỉnh: “Tổ chức, chỉ
đạo và kiểm tra việc thi hành Hiến pháp, luật, các văn bản quy phạm pháp luật của
cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp; tổ chức
thực hiện công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật ở địa phương”. Pháp luật
hành chính quy định rất cụ thể các hoạt động của các CQHCNN để có thể thực thi
có hiệu quả nhất các QPPLHC.
Thứ ba: Tổ
chức và lãnh đạo các công tác thanh tra các cấp, các ngàng thuộc thẩm quyền, tổ
chức và chỉ đạo giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân. Đây cũng là một vai
trò qua trọng của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực thi các quy
phạm pháp luật hành chính. Qua hoạt động thanh tra thì các CQHCNN
có thể nắm bắt được tình hình thực thi các QPPLHC ở các cấp dưới, qua đó có những
biện pháp kịp thời để khắc phục nếu phát hiện. Việc giải quyết khiều nại tố cáo
của nhân dân cũng chính là hoạt động thực thi QPPLHC, bằng quyền lực nhà nước
trao cho các chủ thể QLHCNN sẽ thực thi các quy phạm pháp luật này nhằm giải
quyết mọi khúc mắc, tranh chấp của người dân thuộc thẩm quyền giải quyết của
mình. Theo quy định tại khoản 3 điều 94 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2004 thì UBND
cấp tỉnh “Tổ chức, chỉ đạo công tác thanh
tra nhà nước, tổ chức tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của
công dân theo quy định của pháp luật”, và tại khoản 5 điều 106 lại quy định
UBND cấp huyện “Tổ chức, chỉ đạo việc thực
hiện công tác kiểm tra, thanh tra nhà nước; tổ chức tiếp dân, giải quyết kịp thời
khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của công dân; hướng dẫn, chỉ đạo công tác hoà giải
ở xã, thị trấn” và khoản 2 điều 107, UBND cấp xã “Tổ
chức tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của công dân theo thẩm
quyền”. Việc thực thi các quy phạm pháp luật cũng được thể hiện rõ nét qua
vai trò kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo của CQHCNN.
Thứ tư: Đình
chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan cấp dưới
trái với các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan cấp trên.
Việc đình chỉ thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật cũng
chính là việc đảm bảo thực hiện các quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp
trên. Ví dụ như việc thành phố Hà Nội ra
quyết định một người chỉ được đăng kí một chiếc xe máy, đây là một văn bản quy
phạm pháp luật mà chính UBND thành phố Hà Nội đã phải ra quyết định số
221/QĐ-UB về bãi bỏ việc thí điểm ngừng đăng ký xe máy tại 7 quận nội thành.
Đây là văn bản quy phạm pháp luật trái với quy định của Hiến pháp, việc bãi bỏ
quyết định này cũng chính là việc bảo đảm thực hiện Hiến Pháp.
Thứ năm: Các
CQHCNN còn căn cứ các quy định của pháp luật về thẩm quyền của mình để bổ nhiệm,
miễn nhiệm, cách chức các thành viên của cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới.
Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm cách chức cũng thể hiện việc thực thi các QPPLHC, đây
chính là hoạt động kiện toàn cơ cấu của các CQHCNN để có thể thực hiện chức
năng nhiệm vụ của mình, bằng các quy định mà pháp luật cho phép các chủ thể QLHCNN
sẽ kiện toàn đội ngũ cán bộ, công chức
trong các CQHCNN để có thể thực hiện các QPPLHC.
3.
Đánh giá về vai trò của cơ quan hành chính nhà
nước trong việc xây dựng và thực hiện quy phạm pháp luật hành chính hiện
nay
Vấn
đề xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật và thực hiện quy phạm pháp luật hành
chính hiện nay còn rất nhiều điều bất cập và hạn chế.
- Công tác rà soát và hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật
ở các cấp hàng năm chưa được quan tâm đúng mức. Việc gửi văn bản phục vụ cho
công tác kiểm tra chưa kịp thời và chưa đầy đủ theo quy định của pháp luật. Việc
xây dựng Quyết định, Chỉ thị của UBND chưa đảm bảo đúng trình tự, thủ tục luật
định. Số lượng văn bản đăng ký ban hành theo các Chương trình này đạt tỷ lệ
không cao, còn mang tính hình thức.
- Nhiều CQHCNN còn chưa thật sự nghiêm túc nhìn nhận,
đánh giá lại kết quả khi thực thi các văn bản QPPLHC. Nhiều địa phương còn né tránh việc
kiểm tra văn bản nên đã không ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà thay vào
đó là ban hành nhiều văn bản cá biệt có chứa quy phạm pháp luật. Thêm vào đó là
tình trạng một số văn bản quy phạm pháp luật thường sao chép lại các quy định của
cấp trên nên nhìn chung tính khả thi sau khi ban hành không cao, đến lúc thực
hiện thì còn chung chung và chưa thực sự có hiệu quả.
- Dự thảo văn bản gửi thẩm định không đúng quy
định làm ảnh hưởng đến thời gian thẩm định và bị động cho cơ quan thực hiện chức
năng thẩm định. Nội dung thẩm định chủ yếu phát hiện các lỗi về hình thức, kỹ
thuật trình bày nhưng hầu hết các văn bản ban hành vẫn chưa đảm bảo về mặt
trình tự, thủ tục và thể thức, kỹ thuật trình bày theo quy định của pháp luật.
- Đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định
ở địa phương còn nhiều hạn chế về trình độ, năng lực. Nội dung thẩm định phần lớn
về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản, chưa đi sâu phân tích nội dung của văn
bản; Vấn đề thực thi còn gặp nhiều khó khăn vì trình độ cán bộ xã còn thấp ở
nhiều khu vực miền núi, xa xôi, việc kiểm tra đốc thúc gặp nhiều khó khăn.
- Còn nhiều đơn thư khiếu nại tố cáo
giải quyết chưa triệt để, để người dân kiện vượt cấp gây sức ép công việc cho
các cơ quan hành chính cấp trên.
KẾT BÀI
Trong việc xây dựng và thực các quy phạm pháp luật hành chính, các CQHCNN
luôn luôn đóng vai trò trung tâm, chủ đạo. Vì vậy, cần phải thật sự
nhìn nhận và đánh giá lại cách xây dựng và thực hiện các quy phạm pháp luật hiện
nay, để thực sự xây dựng được một hệ thống CQHCNN từ Trung ương đến đại phương có năng lực,
làm việc hiệu quả.